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关于如何一体推进四个监督有机贯通的一些思考

编辑时间: 2020年01月05日   来源: 洱源县纪委监委   点击:

中国共产党第十九届中央委员会第四次全体会议(简称:中共十九届四中全会),于2019年10月28日至31日在北京召开。全会听取和讨论了习近平受中央政治局委托作的工作报告,审议通过了《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》。《决定》在第十四部分专列一章对坚持和完善党和国家监督体系,强化对权力运行的制约和监督作出了重要制度安排,明确提出了“推进纪律监督、监察监督、派驻监督、巡视监督统筹衔接”的要求,认真贯彻四中全会这一要求,作为纪检监察机关来说,具有重要意义。

一、构建“四个全覆盖”监督新格局

习近平总书记在党的十九大报告中强调,要“构建党统一指挥、全面覆盖、权威高效的监督体系,把党内监督同国家机关监督、民主监督、司法监督、群众监督、舆论监督贯通起来,增强监督合力”。这是我们党就坚定不移全面从严治党作出的重大战略部署。纪检监察机关作为党内监督、国家监察专责机关,必须深入学习贯彻习近平新时代中国特色社会主义思想,聚焦监督这个基本职责、第一职责,切实加强纪律监督、监察监督、派驻监督和巡视监督,推动党内监督和外部监督同向发力,努力把中国特色监督制度优势转化为治理效能。

(一)有效运用“四种形态”,深化纪律监督全覆盖

纪律严明是我们党不断从胜利走向胜利的重要保障。党的十八大以来,我们党深入总结历史经验和从严治党新要求,提出并实践监督执纪“四种形态”,把纪律挺在法律的前面,实现了正风反腐由“惩治极少数”向“管住大多数”拓展。党的十九大把运用监督执纪“四种形态”写入党章,进一步固化了这一重要实践成果、理论成果和制度创新成果。深化纪律监督全覆盖,必须坚持挺纪在前、纪严于法,积极实践监督执纪“四种形态”,持续增强党员干部的党章党规党纪意识,更好地用严明的纪律管全党、治全党。

深入实践第一种形态,把谈话函询作为实施纪律监督的重要方式。“风起于青萍之末,浪成于微澜之间”。对将要触碰纪律底线的干部,要及时谈话函询、批评教育,做到关口前移、防患于未然。通过运用第一种形态要使一些游走在违纪边缘的干部受到教育警示,得以悬崖勒马、迷途知返。在运用第一种形态中,必须进一步细化、深化、规范谈话函询工作,不能“一谈了之”“一函了之”。要充分发挥采信告知的教育激励作用和抽查核实的监督作用,防止敷衍塞责、欺瞒组织,对边谈边犯、边询边犯的,从严从重作出处理。

深入实践第二、第三种形态,把党纪处分作为实施纪律监督的必要手段。纪律是带电的,监督是带牙的,强化纪律监督必须做到执纪必严、违纪必究。习近平总书记强调,要通过抓纪律避免党员干部犯更大的错误,这也是对干部最大的爱护。在实践中,必须重视审查各种轻微违纪或严重违纪尚不构成违法的行为,防止党员干部“破纪入法”从“好同志”沦为阶下囚。要坚决克服“违纪只是小节、违法才去处理”的不正常状况,发现违纪行为就严肃处理,真正使违纪党员干部长记性、受教育。

深入实践第四种形态,把高压态势作为实施纪律监督的坚强后盾。无论到什么时候,“后墙”不能松动。在实践中,既要纠正和克服单纯办案思想,又要致力于研究如何开展监督,努力让更多的党员干部增强纪律规矩意识,做到知敬畏、存戒惧、守底线。

(二)探索实践“三个拓展”,深化监察监督全覆盖

党的十九大后,从深化国家监察体制改革到出台监察法,再到纪检、监察、机构三项改革一体推进,一个重要目标就是在党内监督全覆盖的同时,实现国家监察全覆盖。推进监察监督全覆盖,必须坚持党的统一领导,强化问题导向,突出改革重点,着力推动国家监察理念思路、体制机制、方式方法的改革创新,更加全面准确地把监察法各项规定要求落到实处。

依法拓展监察范围。过去行政监察范围过窄,监察对象主要是行政机关及其工作人员。监察法将党统一领导下的所有行使国家公权力的机关都纳入监察范围。就全县来说监察范围的拓展,使得监督对象大幅增长。这绝不仅仅是数字上的拓展,而且有效消除了监督工作上的“空白”,使一些过去自认为是全面从严治党“局外人”的公职人员甚至领导干部,没有了不受监督的“法外之地”。

有效拓展监督方式。从理论上的“监察全覆盖”到实践层面的“监督无空白”,还有大量工作要做,必须深入转职能、转方式、转作风,尤其要通过拓展监督方式,推动解决当前面临的一些现实问题。比如,我国公务员队伍中党员比例超过80%,县处级以上领导干部中党员比例超过95%,党内监督和国家监察具有高度内在一致性和互补性。这就要求我们把纪律、法律“两把尺子”结合起来、统一起来、贯通起来使用,通过双施双守、优势互补来提升监督全覆盖的质量和实效。要把监督执纪“四种形态”的基本原理应用到监察工作中,综合运用多种手段处理职务违法问题,强化监督的政治效果、纪法效果、社会效果。要根据监督、调查结果,对监察对象所在单位廉政建设和履行职责存在的问题等提出监察建议,推动问题在点上突破、线上延伸、面上拓展。

深入拓展监督途径。加大对行使公权力的公职人员普查摸底力度,广泛搜集各方面的廉情线索,通过开展经常性监督,掌握一个地方、部门和单位的整体情况;围绕上级机关和同级党委专项工作部署,有针对性地开展专项监督,解决一些重点领域存在的突出问题;坚持顶层设计和实践探索相结合,强化工作指导,发挥特邀监督员作用,积极推动监察工作向基层延伸,确保群众身边的公职人员受到严密监督。

(三)充分发挥“两个优势”,深化派驻监督全覆盖

改革和完善纪检监察派驻制度是以习近平同志为核心的党中央作出的重大决策部署。党的十八届三中全会关于全面深化改革的《决定》明确要求,“全面落实中央纪委向中央一级党和国家机关派驻纪检机构,实行统一名称、统一管理”。党的十九大党章规定“党的中央和地方纪律检查委员会向同级党和国家机关全面派驻党的纪律检查组”,把党的十八大以来派驻制度改革成果以党的根本大法形式固定下来。党的十九大之后,党中央决定合并设立、全面派驻纪检监察组,中央纪委国家监委出台具体方案,为新形势下实现派驻监督全覆盖提供了根本遵循。各级党委和纪检监察机关,必须牢牢把握这些重要要求,持续深化派驻机构改革,延伸纪委监委日常监督触角,盯住党和国家机关的领导干部和行使公权力的公职人员,确保党的路线方针政策在党和国家机关贯彻落实。

一方面,进一步强化“派”的权威。这个权威源于党章和宪法、监察法,源于纪委监委的直接领导和授权,也是最大优势。作为派驻机构,必须站稳立场,紧紧依靠派出机关开展监督,发现问题、处置线索要及时向派出机关报告,不能“端谁的碗归谁管”,和驻在部门搞成“利益命运共同体”。作为派出机关,必须全面加强对派驻、派出工作的领导,在赋予纪检监察组相应权限的同时,明确责任,理顺关系,完善管理监督和考核评价机制,督促派驻机构敢于担当、勇于作为,理直气壮监督执纪问责,努力把制度优势转化为监督实效。

另一方面,进一步释放“驻”的优势。这个优势是近距离、全天候、常态化的。实现派驻监督全覆盖,必须健全日常监督、督促整改和提出问责建议等相关制度,推动派驻机构更好发挥“哨兵”和“探头”作用。要持续传导压力,督促驻在部门党组落实管党治党主体责任,强化党的领导核心作用,尤其要经常与驻在部门主要负责同志沟通交流,一起把握“森林”情况、研究解决存在问题的措施办法。要聚焦“关键少数”,加强对驻在部门领导班子及其成员的日常监督,通过抓“关键少数”管住“大多数”。要瞪大眼睛、竖起耳朵,及时发现苗头性和倾向性问题,在派出机关的直接领导下,有针对性地采取监督措施,把抓早抓小的工作做在平时、体现在日常,有效防止各级党和国家机关出现“灯下黑”。

(四)注重抓好“三个结合”,深化巡察监督全覆盖

巡视巡察是党内监督的重要方式。党的十八大以来,我们党将巡视巡察作为党内监督战略性制度安排,发现问题、形成震慑、标本兼治,创新组织制度和方式方法,在党的历史上首次实现一届任期巡视巡察全覆盖。党的十九大明确提出深化政治巡视,建立巡视上下联动的监督网,并在党章中将巡视单列一条,增写巡视全覆盖内容,体现了新时代党的事业发展和党的建设的新要求。深化巡视巡察监督全覆盖,必须进一步健全巡视巡察工作领导体制、工作机制、制度体系和组织保障,着力在实施“联动”、搞好“结合”上做文章,推动新时代巡视巡察工作高质量发展。

坚持统分结合,构建上下联动监督网。既要强化统一领导,又要体现分级负责,注重从工作任务、时间安排、组织方式、成果运用、信息数据、监督力量等方面完善协调联动机制,推动实现巡视巡察一体化。到目前为止,我县总共开展了十一轮巡察,通过常规巡察、专项巡察、、交叉巡察、机动式巡察以及巡察回头看等,对县级部门、镇乡和部分村党组织开展了巡察工作,最大程度增强巡察监督合力。尤其是按照党中央“六个围绕、一个加强”要求,坚持在县委统一领导和直接推动下,层层传导压力、落实责任,全面开展监督检查,进一步强化了各级党组织同以习近平同志为核心的党中央保持高度一致的思想和行动自觉。

坚持点面结合,提升巡察监督实效性。既要全面覆盖,又要突出重点,注重从数量和质量两个方面把“发现问题、形成震慑,推动改革、促进发展”的工作方针落到实处。坚持党组织建设到哪里、巡察就跟进到哪里,把巡察延伸到党的基层组织,覆盖到所有群体和行业。同时,聚焦政治巡察,紧盯重点人、重点事、重点问题开展巡察监督。具体来讲,巡察工作要紧盯政治立场和政治生态,检查践行“四个意识”、加强党的领导、推进党的建设、全面从严治党、严肃党内政治生活、执行党的路线方针政策等情况,认真查找“四风”表现,着力发现形式主义、官僚主义问题;巡察工作要以基层党组织领导班子及其成员特别是一把手为重点,在强化政治巡察基础上,着力发现解决群众身边的不正之风和腐败问题,推动全面从严治党在基层取得实际成效。

坚持循创结合,强化巡察生命力。既要遵循发展规律,又要善于自主创新,注重在实践中灵活运用常规巡视、专项巡视、机动式巡视和“回头看”等方式,发挥好巡察监督标本兼治战略作用。我县围绕做好巡察“后半篇”文章,紧盯被巡察地区(单位)党组织问题整改情况,探索创新县委书记会议通报、分管联系县处级领导参与反馈以及巡察书面通报等机制,切实维护了巡察监督的权威性、严肃性。

“四个全覆盖”是有机整体。要把纪律监督、监察监督、派驻监督、巡视监督统一于推进全面从严治党、党风廉政建设和反腐败斗争,统一于全面依法治国,统一于服务保障高质量发展,统筹规划、联动协作、优势互补,努力实现监督执纪执法效果最大化。

二、推动“四个全覆盖”监督有机贯通

(一)当前工作成效

县纪委监委在推进纪律监督、监察监督、派驻监督、巡察监督的有机贯通方面做了一些积极的工作实践,制定了《县纪委监委“捆绑式”工作办法》、纪检监察室联系派驻机构以及《洱源县纪委监委综合考核办法》等制度规定和开展联合监督检查等多种工作方式、县委巡察领导小组研究制定了《关于建立县委巡察机构与县级相关部门工作协作配合机制的意见》,其中县委巡察机构与县纪委监委有关部门工作协作配合机制中建立了情况通报、人员选派、巡察期间沟通协调、成果运用协作、巡察整改监督、宣传报道与舆情处置等六个方面的制度,通过相关工作和机制体制,进一步推进了“四个全覆盖”工作格局的协调衔接。一是注重工作联动统筹。统筹纪律监督、监察监督、派驻监督、巡视监督工作力量,着力构建既分工负责、衔接贯通,又协同配合、相得益彰的统筹联动工作格局,明确纪检监察室加强对所联系的派驻机构日常监督工作的综合协调和指导,建立健全派驻机构力量调配、工作融合等制度机制,形成监督合力。二是注重纪法无缝衔接。把推进纪法贯通、促进党内监督和国家监察有机统一,作为推进监察体制改革的关键环节。按照工作同步进行、程序相应分开的原则,建立纪法衔接机制。赋予纪检监察室执纪监督、监察监督双重职责和执纪审查、监察调查两种权限,体现纪委、监委合署办公要求。在审理环节,全面审理违纪违法问题,先处置违纪问题,再处置违法犯罪问题。在工作程序上,针对执纪审查和监察调查,分别使用纪检措施文书和监察措施文书、纪检立案程序和监察立案程序。三是注重信息共享互通。建立健全了县纪委监委相关部门、派驻机构、巡察机构信息交流等机制,定期、不定期交流监督信息。强化巡察过程中的信息互通,县纪委监委相关部门根据日常监督情况,提出巡察重点人、重点事的工作建议;巡察机构向监督检查部门、派驻机构通报巡察工作安排和巡察中发现的相关情况。四是注重问题联查协作。巡察机构坚持把每轮巡察情况通报县纪委监委相关部门和派驻机构,倒逼县纪委监委相关部门和派驻机构强化监督职能。同时,县纪委监委相关部门对巡察机构发现的典型性问题进行监督,需立案审查调查的,及时移交执纪审查部门。五是注重问题整改落实。坚持把推动整改、解决问题作为监督工作的落脚点。县纪委监委相关部门、派驻机构按照优先处置原则办理巡视巡察移交的问题线索。县纪委监委相关部门、派驻机构对巡察发现的问题开展日常监督,督促被巡视巡察单位落实整改,督促剖析原因、总结教训,建章立制、堵塞漏洞,建立健全长效机制。

(二)几点工作建议

1.健全组织网络,打通监督“最后一公里”。一是拓展延伸监察监督网络,及时研究制定乡镇派出监察室的指导意见,明确乡镇监察室的机构设置、干部任免、领导关系、监察范围、监察职责、监察权限,发挥基层监察机构作用,真正实现监察监督全覆盖。二是深化派驻机构职责,结合深化党和国家机构改革,认真研究制定派驻机构收归管理的具体举措,合理调配派驻机构力量,做到“既要全面覆盖,又能攥紧拳头”。三是健全巡察监督体系,纵向着力构建巡察上下联动监督网,横向打造纪律、监察、派驻、巡察监督无缝对接、高效协作的工作平台,推动形成全联动、大协同的监督新格局。

2.明确职责定位,创新监督方式方法。一是理顺四方面监督的关系,既坚持四者有机统一,又要坚持各有侧重。纪律监督要重在从严从实、唤醒党章党规党纪意识;监察监督重在实现对所有行使公权力公职人员监督全覆盖;派驻监督重在发挥“派”的权威、“驻”的优势;巡察监督重在利剑高悬、发现问题、形成震慑。二是开展一体化监督,积极推进监督检查和派驻机构一体监督机制建设,实现工作统筹安排、力量整合使用。通过开展专项监督检查、延伸巡察监督等工作,积极协助做好巡察整改工作;对于巡察交办的问题线索要确保件件有结果、件件有反馈。三是建立对问题线索“零报告”的镇乡和单位安排监督检查机制。对派驻机构半年度问题线索“零报告”、案件“零查处”的,由对口联系的纪检监察室基于掌握的情况开展专项监督,对发现重要问题线索的,要倒查派驻机构监督责任;对没有发现问题线索的,要优先安排常规巡察或巡察回头看;对巡察组发现重要问题线索的,连带追究监督检查部门和派驻机构的责任。四是加快问题线索管理和分析机制建设。对日常监督发现的信息要进行集中管理,为监督工作提供全面的辅助性数据资料。巡察、派驻机构发现的问题线索都要及时录入管理系统,实现对问题线索的集中统一管理,由案件监督管理部门对处置情况进行跟踪监管。

3.加强协作沟通,健全完善工作机制。一是建立完善交流协作机制。纪检监察室与派驻机构定期沟通工作,派驻机构要建立政治生态分析制度,定期向纪检监察室报送工作信息。巡察工作开展前,巡察组和监督检查、派驻机构要专门沟通协调,确定重点人、重点事、重点问题。二是建立完善问题线索处置机制。领导干部问题线索由纪检监察室为主负责处置,可以会同派驻机构对相关问题进行核实了解;派驻机构在日常监督中发现的领导干部问题线索,应当及时报告派出机关;纪检监察室发现的一般干部问题线索,交派驻机构处置,并加强对处置工作的指导;必要时也可以自行处置,并通报派驻机构;派驻机构问题线索处置结果应当及时向联系的或移交线索的纪检监察室报告,纪检监察室实行销号制,督促指导派驻机构及时处置问题线索。三是建立巡察线索移送和问题整改情况反馈机制,明确巡察整改工作要求、整改时限、报结等具体要求,明确监督检查、巡察、派驻机构的各自职责任务,确保整改工作落到实处。(张绍侯