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关于推进容错纠错工作的思考

编辑时间: 2018年12月12日   来源: 弥渡县纪委监委

近年来,根据中央在制度层面保护敢于担当干部的精神要求,各地相继出台了与容错纠错相关的文件,探索容错纠错机制,努力营造鼓励创新、宽容失败的干事创业环境。这些容错纠错的文件,大都围绕容错免责情形、容错免责认定程序和运用、避免容错权被滥用等方面来进行规定。各地对容错纠错机制的实践探索,无疑对努力营造鼓励创新、宽容失败的干事创业环境具有一定的意义,但该制度的实际操作并不容易,就目前而言,其鼓励干部干事创业的“导向性”意义大于其实际效用。在全面深化改革和全面从严治党的背景下,如何进一步推进容错纠错工作,最大程度地激发干部创新创业、敢闯敢干的激情,释放干事创业的活力,成为当前各级各部门急需解决的重要任务。

一、容错纠错机制理论分析

容错机制原本是机械行业一个专业术语,本意是指把某一系统控制在一定范围内的允许或包容错误情况发生的一种机制。后被运用于我们的政治理论中,旨在鼓励和保障改革创新者奋发有为,敢于担当,勇于尝试,推动改革。

容错机制是指单位或党员干部在改革探索或主动作为过程中者因无意过失出现偏差失误或未能实现预期目标时,对符合容错免责条件、情形的单位和个人依纪依法予以处理,使有关单位或个人在相关考核和评价时不受负面影响。

纠错机制是指单位或党员干部在改革创新中出现偏差或者失误时,及时采取措施予以纠正,对偏差、失误产生的源头、过程及后果进行科学评估,查找原因,调整思路,有效消除和减少损失,保障改革创新顺利推进。

建立容错纠错机制正确处理了原则性和灵活性的关系,要求领导干部既要严守纪律、又要勇于作为,既要担当责任,又要允许试错,是当前解决干部“想为”“敢为”“有为”后顾之忧的有效举措,为广大党员干部干事创业撑起“保护伞”,使其最大限度地释放出改革创新活力。

二、探索容错纠错机制的实践和遭遇的困境

2017年以来,云南省部分州(市)县(区)纷纷出台了容错纠错相关办法,给予党员干部一定的“试错权”。办法运行一年多来,各地坚持以事实为依据、以制度为准绳,确保容错纠错机制精准落地,真正为改革创新者“背书”,为干事创业者“站台”,让慵懒怠政者“没市场”,逐步形成“能者上、平者让、庸者下”的干事创业环境。

(一)明晰容错纠错内容。按照中央“三个区分开来”的原则,即把干部在推进改革中因缺乏经验、先行先试出现的失误和错误,同明知故犯的违纪违法行为区分开来;把上级尚无明确限制的探索性实验中的失误和错误,同上级明令禁止后依然我行我素的违纪违法行为区分开来;把为推动改革的无意过失与为谋取私利的故意行为区分开来,明确划分了容错机制的适用范围,划清了因乱作为而犯错与因敢作为而失误的界限,科学区分了“主观无意”与“明知故犯”“大胆改革”与“无视规矩”的界限,为提升容错机制的科学性提供了根本遵循。如大理州从决策部署、改革探索、项目推进、群众服务、应急处置、矛盾化解、政策界定、部署落实、自然灾害、法律规定等11个方面对容错适用事项作了界定。

(二)规范容错纠错程序。开展容错纠错工作是一项程序性很强的工作,需要有严格的规范程序作保障。各地通过规范容错免责的具体程序,健全完善操作流程,细化申请、核查、认定、实施、答复等步骤和环节,为勇于作为、敢于担当者穿上“护身服”,保证程序公开、阳光运行。目前,全省各地容错的核实认定按照干部管理权限,由问责实施机关按照提出申请、受理核实、审议认定和跟踪回访四个程序办理。纠错工作按照发送通知、谈话教育、督促整改和完善制度四个程序进行。

(三)做细容错认定标准。由于客观实际具有复杂多样的特性,决定“错”的行为很难列举穷尽,各地通常采取的做法是,出台容错的条件和情形,以此为标准,衡量错误失误是否是“错”,能否适用容错机制。虽然各地的容错办法所列条目数量不同,但所列条件或情形基本上都遵循了以下几条标准:一是法治红线不能突破;二是公私分明必须坚持;三是科学决策程序正当合法;四是损害结果为“一般”。要看是否产生损害结果,后果是否严重,可否挽回,大多表述为尚未造成重大损失、恶劣影响的情形。

在容错纠错机制实际执行过程中,也出现一些难题和困惑。一是容错免责的边界和尺度难以把握。由于不同层级政府行政特点不同,不同地方中心工作存在差异,干部考核办法不同,不可避免存在主观判断问题,有时会出现有关部门认定与行为实施者的判断不一致的困境。从各地关于容错免责的规定来看,大多规定比较宽泛,具有较大的弹性解释空间,存在极大的认定自由裁量空间,再加上改革创新还往往需要突破一些过时的法律法规政策的规定,导致容错免责的边界和尺度难以把握。二是容错免责与决策追责存在冲突。在问责主体与容错认定主体不一致的情况下,是由问责主体来认定,还是由容错认定主体来认定?是根据问责条款来认定还是应当根据容错条款来认定?问责主体的观点与容错认定主体的观点不一致怎么办?地方性的容错免责规定如何与《中国共产党纪律处分条例》《中国共产党问责条例》等问责规定相适应,是否能够保证其效力等等。三是有限效用和潜在风险。容错纠错机制实质上只能着眼于解决因“不敢为”而导致的干部不作为或“为官不为”。对于更多的“不想为”“不愿为”“不会为”干部很大程度上是无法通过容错纠错机制予以解决的。另外,容错纠错机制还可能产生一些潜在风险:如认定容错免责的边界过宽,尺度过松,可能“纵容犯错”,可能为机会主义创设了新的制度空间;容错免责认定主体具有很大的“认定自由裁量权”,在容错免责条件、情形不完善的情况下,有可能出现权力寻租,产生庇护式腐败。

三、健全完善容错纠错机制的对策

(一)进一步完善容错纠错内容。在坚持容错机制基本原则的前提下,各地应该结合各自具体情况,制定完备的权责清单和负面清单,进一步细化容错情形,明确敢作为和乱作为之间的界限,将改革创新中“探索性”失误与一般违纪违法行为区分开来,明确免责措施。通过权责清单明确什么该干,通过负面清单明确什么不能干,对列入负面清单的决策失误追究责任,对未列入负面清单的决策失误一般不追究责任。一般违纪违法行为,符合容错条件和情形的,可以从轻、减轻或免除相关责任,酌情容错。

(二)进一步规范容错认定程序。强化程序保障,健全容错认定的具体操作流程,细化申请、受理、核实、认定、报备等步骤和环节。在容错免责申请人提出申请后,有关容错免责认定主管部门应在规定时限内组织相关人员进行审核并作出是否受理的决定。要及时组织相关部门开展调查,认真核实、了解容错免责申请人实施的行为或者决策的背景、目的、过程和后果,充分听取容错免责申请人的意见,作出全面、客观、准确的判断和认定并形成调查报告。对于符合容错免责情形的,要予以受理;对于不符合容错免责情形的,要在规定时限内作出不予受理决定并送达容错免责申请人。对于作出不予受理决定的,有关容错免责认定主管部门要说明不予受理的原因和理由。

(三)进一步加大容错纠错机制监督。容错纠错机制的执行离不开社会各方的监督。要逐步建立容错纠错过程全公开机制,引入多方评价机制,更加客观地对待改革创新者出现的失误或错误,使其做出的评价更加公正、合理。在容错纠错机制出台后,应向社会及时公开容错纠错机制的具体内容、运行程序、实施结果,向公众讲清楚机制建立的意义、作用,从而推动公众积极参与。在容错纠错机制实施过程中,除了按照法律规定需要保密的以外,要将容错纠错机制申请人的基本信息、事件、原因、结果等在一定范围内公开。

     (四)进一步完善容错纠错保障机制。容错纠错机制解决的是正面激励的问题,而保障机制解决的是负面惩罚的问题。在实际执行过程中,要科学认证和判定“犯错者”个人责任,允许责任人和当事人申辩申诉,保证他们的合法权利。在问责决定前,允许责任人和当事人举证解释,同时引入第三方评价,综合考虑是否应当容错。对所反映问题失实或受到诬告的,要通过谈心交流、通报等适当方式,及时澄清不实举报,为干事创业者正名,消除负面影响,帮助其放下思想包袱,大胆工作。对诬告等违法行为要进行全面排查、坚决查处,必要时要及时通报,形成震慑效应,发挥警示教育作用。(王以权 )